Der Normenkontrollantrag ist zulässig, aber unbegründet. Die zweijährige Antragsfrist war gewahrt, da die Stadtordnung vor dem 1. Januar 2007 veröffentlicht wurde. Der Antragsteller ist antragsbefugt, da ihn die Anleinpflicht als Hundehalter unmittelbar betrifft. Die Anleinpflicht ist weder formell noch materiell zu beanstanden. Die Stadtverordnetenversammlung war für den Erlass zuständig, die Formvorschriften wurden eingehalten und die Stadtordnung ordnungsgemäß ausgefertigt und verkündet. Der örtliche Geltungsbereich ist hinreichend bestimmt und umfasst auch die Ortsteile, zu denen Lossow zählt. Die Anleinpflicht gilt für öffentliche Straßen und Anlagen, nicht jedoch für andere Flächen wie Feldraine oder landwirtschaftliche Nutzflächen, die nicht der Allgemeinheit bestimmt zugänglich sind. Der Bußgeldtatbestand ist ausreichend bestimmt. Die Anleinpflicht beruht auf der Ermächtigung des Ordnungsbehördengesetzes zur Gefahrenabwehr. Es besteht eine abstrakte Gefahr durch unangeleinte Hunde, da ihr Verhalten unberechenbar ist und Gefahren für Menschen und andere Hunde bestehen. Ein statistischer Nachweis von Beißvorfällen ist nicht zwingend erforderlich, doch liegen entsprechende Zahlen vor, die die allgemeine Lebenserfahrung bestätigen. Die kommunale Anleinpflicht ist durch Landesrecht nicht ausgeschlossen, da solche Vorschriften ausdrücklich unberührt bleiben. Der Leinenzwang verstößt nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Dem Normgeber steht bei der Beurteilung der Geeignetheit und Erforderlichkeit der Maßnahme ein weiter Einschätzungs- und Prognosespielraum zu. Das Anleingebot ist rechtlich gerechtfertigt, da mildere Mittel zur Gefahrenabwehr nicht ausreichen und der Verordnungsgeber nicht verpflichtet ist, auf die individuelle Gefährlichkeit jedes einzelnen Hundes abzustellen. Stattdessen trifft er typisierende Regelungen für die Hundehaltung als Massenerscheinung, um erhebliche Gefahren für wichtige Rechtsgüter wie Leben, Gesundheit und Eigentum abzuwenden. Beißstatistiken zeigen, dass Gefahren nicht nur von bestimmten Listenrassen, sondern auch von anderen, häufig vertretenen Rassen ausgehen, sodass eine Differenzierung nach Größe oder Beißkraft nicht zielführend ist. Zudem ist der Verordnungsgeber nicht verpflichtet, erst nach einem Beißvorfall zu reagieren. Die Vorschrift erfasst daher auch umsichtige Hundehalter, deren Hunde in der Regel verlässlich geführt werden, was zulässig ist.
Der generelle Leinenzwang wird als verhältnismäßig angesehen, da die Grundrechte der Hundehalter hinter den Schutzrechten anderer Menschen zurücktreten, insbesondere vor dem Hintergrund der hohen Schutzgüter Leben, Gesundheit und Eigentum. Auch subjektive Ängste vor unangeleinten Hunden sind unter dem Gesichtspunkt der öffentlichen Sicherheit relevant. Der Vorwurf, das Anleingebot beeinträchtige die artgerechte Haltung, trifft nicht zu, da die Halter selbst für das Wohl ihrer Tiere verantwortlich sind und Auslaufmöglichkeiten, auch außerhalb des unmittelbaren Gemeindegebiets, bestehen.
Eine geringere Gefährdung in Außenbereichen rechtfertigt keinen Ausschluss vom Leinenzwang, da auch dort Gefahren bestehen und die Schutzwürdigkeit aller Menschen gleich hoch ist. Der Verordnungsgeber darf generelle Regelungen ohne differenzierte Ausnahmen erlassen, um die Verwaltungspraktikabilität zu gewährleisten. Zeitliche oder örtliche Einschränkungen sind wegen praktischer Umsetzbarkeit nicht zwingend erforderlich.
Sozialtypische Gegebenheiten wie fehlende Einfriedungen rechtfertigen keine Lockerung des Leinenzwangs, da ungesicherte Grundstücke ordnungswidrig sind. Die angebotenen Hundeauslaufflächen in der Gemeinde sind ausreichend groß und nutzbar, auch wenn nicht alle Bewohner sie zu Fuß erreichen können; alternative Verkehrsmittel sind zumutbar. Anforderungen an Pflege und Ausstattung der Auslaufflächen sind angemessen und nicht strenger als die Bedingungen in der freien Natur.
Beschränkungen wie ein Maulkorbzwang auf Auslaufflächen, die über gesetzliche Vorgaben hinausgehen, sind zulässig, um Schadensrisiken zu mindern, und stellen keine unverhältnismäßige Belastung dar. Insgesamt wiegt der Schutz der Allgemeinheit vor Hundebissen und Angriffen schwerer als die Einschränkungen für Hundehalter, weshalb das Anleingebot rechtlich Bestand hat.